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拆迁条例修订 变革从利益重构始

2014-5-15 15:48| 发布者: 文薪编辑| 查看: 2819| 评论: 0

摘要:   1月29日开始的《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》的公开征求意见,迄今在国务院法制办官方网站上已有上万条意见,而媒体等公共平台上,各种讨论、建言和争议更是高潮迭起。这样的热潮,来自积蓄已久 ...

  129日开始的《国有土地上房屋征收补偿条例(征求意见稿)》的公开征求意见,迄今在国务院法制办官方网站上已有上万条意见,而媒体等公共平台上,各种讨论、建言和争议更是高潮迭起。这样的热潮,来自积蓄已久的社会情绪,更是对被扭曲已久的利益格局进行重构的渴求。

  生命诚可贵,利益价更高?多年来因拆迁而起的暴力冲突、血腥事件层出不穷,何以有那么多人以命相搏、拼死相争?往往是利益侵害已经突破不可容忍的底线,弱势无助者惟有以极端之举应对。

  以唐福珍自焚事件为导火索,加之北京大学五学者“上书”鼓与呼,多年的积怨将《城市房屋拆迁管理条例》推至“民意审判台”,社会各界期冀终结现行拆迁制度,犹如2003年因“孙志刚之死”终结臭名昭著的收容遣送制度一样。
北京文薪律师事务所 北京市东城区地坛公园方泽轩南小院 电话13601297308 010-64252899

  中国自1949年之后逐步确立了完全一统的土地公有制度,城市土地为国有,即归全民所有,农村土地则一般属于所谓的集体所有。

  在上世纪70年代末改革开放以后,伴随着市场经济的发展和个体权益的生长,土地作为市场要素,亦从计划体制下的僵局中突围。

  尽管土地公有制基础未变,但通过用益物权(土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权等)、担保物权(抵押权、质权、留置权等)等法律技术设计,土地可以在市场中流转,并随着经济发展和城市化进程而得以增值。以致近年火得发烫的房地产市场中,不断出现价高骇世的“地王”。

  仅以22日国土资源部发布的数据为证,2009年全国土地出让总价款高达15910.2亿元,其中房地产用地出让价款高达13391.8亿元。而所谓土地出让价款,实际上就是俗称的“政府卖地所得”,土地财政之现实已然显露无遗。

  中国现有土地制度下,建设用地必须使用国有土地,集体土地不能直接入市。也就是说,无论是出于公共利益需要的公共工程建设用地,还是涉及经营性、商业性的工业用地和商业用地,都只能从政府控制下的惟一口径出,即征收土地(在城市主要为征收房屋以及土地使用权,在农村则主要为征收集体土地为国有土地)然后无偿划拨或有偿出让。

  由此而生的拆迁制度,始于1991年出台的《城市房屋拆迁管理条例》(下称拆迁条例)。当时城市建设主体几乎都是单一的国有单位,拆迁也以政府为主导,并不区分公共利益和非公共利益。尽管后来法律有所修善,但基本理念和模式没有改观。

  这一模式将政府征收业主土地使用权、政府将土地使用权出让给开发商,以及政府对征收土地使用权和地上建筑物的补偿等几重法律关系混杂不分。政府通过“经营土地”获得高额土地出让金,开发商为追求利润尽可能压低补偿责任,分享土地增值的利益结构被严重扭曲,法规不健全、程序不平等、补偿不公平、强拆不文明,成为拆迁矛盾的根源。

  而从法律规则上正本清源的努力早已有之。2003年修宪研讨阶段,即有对拆迁条例进行违宪审查的动议,2004年修正后的《宪法》和2007年实施的《物权法》,均明确规定,征收公民房屋的前提是“为了公共利益的需要”。

  经历多年“权利启蒙”的人们受到《物权法》鼓舞,越来越多地选择据法维权抗争,轰动一时的重庆“钉子户事件”,即是一个标杆案例,征地拆迁遭遇越来越大的阻力。然而,失当的利益结盟使得强制拆迁、暴力拆迁非但未有收敛,反而变本加厉,导致矛盾丛生,积怨累加。

  尽管拆迁条例因与《物权法》相抵触需废止,但政府土地财政惯性和商业谋利冲动下的利益纠缠不清,2007年建设部主导起草的新条例草案因问题重重未获国务院常务会议审议通过,此后立法迟滞不前。

  以诸多极端事件为代价,汹涌的民意终于在2009年底倒逼出了拆迁变革的新契机,立法部门公开草案征求意见。新条例草案以“征收”取代已遭污名化的“拆迁”字眼,不仅合乎理顺法律关系的严谨要求,也包含着重构利益格局的倾向。

  具体制度中,鲜明而具体地确定了“因公共利益的需要才征收”的原则,由政府的房屋征收部门作为征收与补偿协议的一方主体,至于涉及“非公共利益”的商业拆迁,则由建设单位与房屋的所有权人按照契约精神和原则商定。

  在程序和实体两方面,草案都增加了有助于提高当事人议价能力和对公权力制约的因素。例如,对于公共利益的界定比以往限制条件增加、范围有所收窄,规定了征收的论证、征求意见、公告程序,征收与补偿争议的救济渠道,对危旧房改造的相对人同意比例要求,对禁止暴力拆迁的宣示等内容。

  另外,在补偿方面,明确了搬迁户回迁的优先选择权,规定货币补偿要考虑区位因素、参考市场价,并补正了对评估机构选择的公正性等。尽管依旧保留了政府的“强拆权”,但也力图通过“先补偿再拆迁”的原则作为平衡。

  尽管还有许多原则性问题和技术性细节存在争议,例如,补偿中未充分考虑土地使用权的增值,“危旧房改造”纳入公共利益的范围会否留下“隐患”,国家机关办公用房建设是否当然属于公共利益(政府也有私益,公共利益和政府利益是两回事),对于“违法建筑”不予补偿的“一刀切”规定是否过于武断和蛮横,在附则中留着“非公共利益”拆迁条款的尾巴是否会“尾大不掉”,等等,但新条例草案破旧革新的气象仍值得肯定。

  当然,草案只是未确定的蓝图,在各种利益团体的反对和强势部门的阻碍之下,新增加的“好制度”能否经历复杂博弈而得以幸存,尚需谨慎看待。

  而即使“看起来很美”条文未来能够出台,如何从纸面走向现实,尚有很多制约因素,例如,那些程序设计能否避免被“走过场”的宿命,习惯于土地财政的政府能否经历“阵痛”,难以保持独立和中立的司法能否提供公正有效的权利救济和审查制约机制等。在权利孱弱和权力强势的格局没有根本改观的情况下,没有充分理由可以乐观。

  即便城市拆迁未来能到达“阳光地带”,在更广袤的农村,发生在集体土地上的征收和拆迁,仍处于阴霾笼罩之中。集体所有制的制度设计存在根本性缺陷,实际的所有人缺位导致权利虚化,在乡村治理失范、村民民主权利缺失的情况下,村民农地权益难以保障。而土地市场的入口和出口由政府垄断的情况下,巨大的“剪刀差”削去了相当大部分本该由农民分享的土地增值收益。这一问题存在更为根深蒂固的历史惯性和既有利益体系障碍,有必要给予更多关注和着力。 

 


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