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重磅文稿:农村土地“三权分置”制度重构 ——以“公法善治”为视角

2019-4-28 12:02| 发布者: 文薪| 查看: 165| 评论: 0|来自: [db:来源]

 摘 要:当前农村土地流转尚处于初级阶段,呈现出碎片化状态,造成土地资源利用率低,无法承载现代农业的发展。因此中央一号文件提出三权分置制度,扩大土地流转,提升农业现代化。但是,由于当前土地法律法规不完善,三权分置的各项权能未得到认可,缺乏对其权利关系的界定,给农业产业化经营带来了阻力,也对新型农业经营主体的权益造成冲击,致使他们的合法权益得不到保障。对此,本文分析了三权分置制度存在的问题,吸取了欧美国家与日本土地流转的经验,去粗取精,立足于公法善治的视角并提出了相应的良策,促进三权分置制度实施,发展农业现代化经营。若想落实三权分置制度,发展农业规模化经营,优化土地资源,增加农民财产性收入,亟需发挥公法善治的重要作用,激发出良法的功能,坚持以人民利益至上为原则。因此从公法良治方面促进三权分置落实是一个良好的、有益的途径。

  关键词:三权分置;土地流转;公法善治;制度重构

  城乡二元结构被打破后,城镇化发展已经成为我国社会现代化建设的必由之路,而在城镇化进程中面临一个重要问题是如何解决农民进城的后顾之忧,即农村土地问题。当前,我国主要采用的“土地流转”方式是把进城务工者的土地或其他闲置的农用地进行资源优化,以此来提高农民财产性收入,这也是解决农村土地问题的主要途径。但是,我国当前的法律法规仅仅把“土地流转”禁锢在农村集体经济组织内部,这使得国内土地流转市场不景气。如“目前农村土地承包价格不高,尤其是在一些贫困地区,承包一亩地一年的费用在300-1000元左右。”[]当“土地流转”收益值过低时,农村因为考虑到土地流转失去对经营权的灵活处置而损失潜在的成本(土地流转费未来有可能增加的那部分),而拒绝长期土地流转。同时,也带来一个较大的问题,即承包经营权人的合法权益得不到有效保护,致使他们不敢长期承包农耕地。因此,给农业产业化规模经营带来很大的影响,妨碍了土地经营权的流转,导致农业处于缓慢发展阶段。若想解决此问题,应当充分发挥“公法善治”作用,对“三权分置”制度做出有效的调整,扩大“土地流转”市场,以此来增加农民财产性收入。

  一、 问题的提出

  我国实行家庭承包联产责任制以后,改变了农村集体种植模式,即农村“大锅饭”模式,逐渐形成农田承包到户的局面,极大地提高了农民的积极性,促进了生产力的发展。目前,农村土地小块种植、碎块化经营占据主导地位,随着社会经济的发展,这种经营模式已经不适应发展的要求,成为农业发展的绊脚石。其实,在“三权分置”提出前,土地流转已经存在,只不过规模不大。“三权分置”主要是从原来的“两权”变为“三权”(农村集体所权、土地承包权、土地经营权)。目前学术界对“土地经营权”概念的界定存在分歧,一种观点持有“债权学说”,即以土地承包合同形成承包关系,籍此形成债权关系;而另一种观点持有“物权学说”,即承包人通过法治手段实现对土地承包经营权的直接控制,彰显出物权的对世性,形成物权关系。就土地经营权的分歧而言,立法机构亟需修订和完善与之对应的法律法规,及加快顶层设计。本文认为,从历史角度思考,只要以人民的根本利益为出发点,以及符合农业现代化发展即可。

  二、中央文件对“三权分置”的精神定位

  2013年7月,习近平总书记在武汉考察农村综合产权交易所时特别指出,“深化农村改革,完善农村基本经营制度,要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系,土地流转要尊重农民意愿、保障基本农田和粮食安全,要有利于增加农民收入。”[]总书记的讲话为 “三权分置”制度的研究与提出提供了一个良好地发展契机。2014年中共中央办公厅联合国务院办公厅颁布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见(简称意见)》,该意见第一次提出了“坚持农村土地集体所有,实现所有权、承包权、经营权三权分置”[]。2015年“中央一号文件”界定了“三权分置”的权利、关系,强调要保护农村妇女的承包权益;2016年“中央一号文件”提出完善“三权分置”相关办法,进一步推动了制度的发展;2017年“中央一号文件”要求落实“三权分置”办法,并提出土地确权,为土地流转做好准备。历年“中央一号文件”对“三权分置”具体规定,可参详表格1。由此可知,从上世纪80年代的家庭联产承包责任制转变为“三权分置”,即从农村集体所有权、承包经营权分置为农村集体所有权、承包权、经营权,可谓是农村土地改革的一大创举,能够有效地引导农村土地流转,扩大农村土地流转市场,增加农民财产性收入。如此一来,不仅有利于我国现阶段攻坚脱贫的任务圆满完成,而且对全面实现小康社会,达到共同富裕具有较大的战略意义。

  表格1 中央文件对“三权分置”规定之详情一览

文件名称

关于“三权分置”制度的相关表述

2013年中央一号文件

坚持依法自愿有偿原则,引导农村土地承包经营权有序流转,鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转,发展多种形式的适度规模经营。

2013年《中央农村工作会议》

土地承包经营权主体同经营权主体发生分离,这是我国农业生产关系变化的新趋势,对完善农村基本经营制度提出了新的要求,要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式,落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权,加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。

2014年中央一号文件

稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。?

2014年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》

坚持农村土地集体所有,实现所有权、承包权、经营权三权分置,引导土地经营权有序流转,坚持家庭经营的基础性地位,积极培育新型经营主体,发展多种形式的适度规模经营,巩固和完善农村基本经营制度。

2015年中央一号文件

抓紧修改农村土地承包方面的法律,明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式,界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系,保障好农村妇女的土地承包权益。

2016年中央一号文件

稳定农村土地承包关系,落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,完善“三权分置”办法,明确农村土地承包关系长久不变的具体规定。?

2016年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》

围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线,科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系,逐步建立规范高效的“三权”运行机制,不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度,优化土地资源配置,培育新型经营主体,促进适度规模经营发展,进一步巩固和完善农村基本经营制度,为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。

2017年中央一号文件

?

深化农村集体产权制度改革。落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法。加快推进农村承包地确权登记颁证,扩大整省试点范围。

  三、“三权分置”制度存在的主要问题

  众所周知,80年代的家庭联产承包责任制政策促进了当时农业发展,解决了中国亿万民众温饱问题,乃是我国特色社会主义的一大亮点。但是,城镇化建设加快与大量青年进城务工致使大量农耕地被撂荒或无人耕种。我国政府为解决该问题,发展农业规模化经营提出了一项新举措,即“实施三权分置”制度。但是,当前的土地流转制度与土地相关的法律法规未能与此形成统一的认识,迫使“三权分置”制度的实施进入困境。

  (一)涉农地产权法律不完善,导致“三权”权利关系发生混乱

  我国农地产权主要涉及到的法律有《宪法》“第10条”[]、《土地管理法》“第8条”[]、《物权法》“第58条”[]、《担保法》“第37条”[]、《民法通则》“第74条”[]。从上述所有法条的规定可发现,尽管对农村土地权利表述不一致,基本上把农村土地产权的权利归属到农村集体所有,但是,法律法规没有规定农村集体成员的所有权。显然,会造成权利、关系边界不清楚,致使他们的合法权益得不到保障,进而影响农村土地流转市场的发展。如此一来,承包农村土地有了门槛要求,拥有农村集体成员资格才能够去承包农耕地,无农村集体成员资格则不能承包农村土地,紧紧的把土地流转束缚在农村集体经济组织内部成员之间,而新型农业经营主体将无法承包农村土地。究其本质原因,是当前法律法规未对“三权分置”的权利、关系作出明确说明,没能更广泛地调动社会资源,合理开发利用农村土地。

  因此,需要公法善治参与“三权分置”的权利关系中调整,尤其是对一些违背农村集体经济利益的现存制度进行调节。

  (二)“土地经营权”上位法缺失,无法实现长期承包

  “中央一号文件”对“三权分置”的“土地经营权”作出明确规定,“土地经营权”是一项新的权能,但在实践中并未被落实,法律法规未作出有效地规定,这就为农业产业化规模经营和培育多种新型农业经营主体埋下隐患,为后续发展制造出许多麻烦。例如,当土地承包经营权所有人侵犯经营权者的合法权益时,司法机关不知该怎样处理此事,显然,这样做法违背了社会的公平正义原则。到目前为止,实务界与学术界尚未形成明确统一的定论。如此,便会使新型农业经营主体和土地经营者身感没有稳定的权利预期,权利面临随时被收回的可能,造成经营主体不会在土地经营方面投入大量的财力与物力。

  从2016年、2017年“中央一号文件”对“三权分置”的规定,参见表格1,可以发现,中央多次提到完善与落实“三权分置”办法,其中有一条是要求“坚持长期承包关系不变”。以及《物权法》第126条[]规定了承包期限。但是“土地经营权”存续期限存在很大的争议,无法使承包关系长期不变。显然,这一点与“三权分置”长期承包精神相违背。

  此外,农村土地流转方式仍存在问题。土地使用权被流转时,未签订合同,仅仅做口头约定,引发许多土地纠纷案件,不能保障双方的合法权益。因此,应该完善“土地经营权”的相关法律,为稳定承包关系打牢基础。

  (三)政府“作为”与“三权分置”政策不相符

  对政府而言,土地无疑是增加其财政的途径之一。随着“三权分置”的实施,一些地方政府按捺不住,打着发展农业规模经营的旗号,极力地拉拢一些企业实行集体土地流转,甚至有的工商资本搞非农建设。政府为了做出政绩不惜百姓利益极力推行集体土地流转。对农村而言,虽然当前大量的劳动力外出务工,但留守在家有劳动力的老人希望种植农耕地,这些人认为,土地往外承包面临着极大的风险,特别是在土地法律法规不健全的情况之下,承包土地费用又低,而且有可能面临土地被流转后经营不佳而弃耕毁约,因此他们不愿意土地流转,不希望往外承包土地。显然,政府的作为违背了“三权分置”政策。 2016年《意见》明确指出,任何单位与组织不得替代家庭承包经营权主体的地位,不搞行政命令,完全遵守农民的意愿。

  四、借鉴国外的土地流转经验

  (一)美国土地流转模式

  虽然美国仅有200多年的发展历史,但它发展迅速,并且已经超越各国成为当今GDP排名第一的经济大国,其国家的强大不仅仅是科技与工业的发达,而且农业也是美国的重要经济支柱。美国农业的迅速发展是与其农村土地流转制度息息相关,“早在 1862 年出台的《宅地法》就规定公民只要缴纳一定费用就可获得特定数量的荒地,并在耕种特定期限后就拥有土地所有权。”[]该法条确定了美国土地产权制度,为土地流转提供了法理基础,盘活了土地流转市场。农民拥有土地所有权后,可以根据自己的意愿在市场中进行流转交易,美国土地产权如此清晰,土地流转市场迈入高度发达时期是必然的。除此之外,美国政府为了公共利益的考虑,保留了土地所有权的终决权,这样能够保证公共利益的需要,与此同时,也将促进土地私有权的高度自由发展。

  (二)日本土地流转模式

  日本在1970年已经步入发达国家,大量的人口开始从农业转向非农产业,城市化率高达70%,基本上不再需要依靠农业来就业与提供社会保障。另外,日本政府把农业规模经营定为发展目标,并为农业发展投入了大量资金,积极修改与完善了与农业相关的法律法规。在政府积极作为下,土地流转显然具备了政治基础。日本把土地产权划归于私有财产,激发了市场潜力,促进了农地流转,其后日本政府加大了对土地流转的投入,尤其是在资金方面,投入已高达12亿日元,建立了土地流转信贷制度与设立农业养老保险制度,消除了土地持有者顾虑,使其能够大胆地进行土地流转。由此看见,日本土地流转能够快速发展与政府积极作为是分不开的。

  (三)英国土地流转模式

  从圈地运动到19世纪初,土地流转市场开始高速流转,扩大了土地流转规模,最终形成了租佃制,而它却成为了资本主义土地制度标签。到20世纪,英国政府颁布了大量关于促进农业发展的法律法规,例如“《农业持有地法》、《农业法》、《菜农赔偿法》、《租赁法》、《土地委员会法》等相关法律和政府补贴鼓励土地购买租赁,以非常完备细致的法律体系逐渐促成了发展至今日的现代农场模式。”[]为鼓励土地流转,英国政府还积极制定了与土地流转相对应的配套措施。

  (四)法国土地流转模式

  纵观法国农业发展历史,其背景与我国农业历史背景非常相似,农业发展比较落后,处于发展缓慢阶段。自平均地权被废除后发生了转变,土地市场开始活跃起来,相继政府又颁布《农业指导法》,该法促进了土地流转制度。除此之外,法国政府积极发挥政府职能,大力扶植民间中介机构,建全中介服务体系,以促进土地流转。

  五、国外土地流转经验对我国今后的启示

  本文主要分析了当前几个农业比较发达的国家,如美国、日本、英国、法国。综观这四个国家的土地流转模式,有许多经验值得我们学习与借鉴,但一定要去粗取精,结合当前我国农业发展实际情况,走出一条符合土地利用率高促进农业现代化发展的道路。

  (一)政府责任——积极作为

  当农业发展处于初始阶段,政府应该承担起自己的职责,通过强有力的行政手段来规范土地流转市场。政府应该积极引导土地流转,把土地流转规模经营定为发展目标,不能仅仅因为土地流转战线长、时间久且见效慢而不履行政府职责。另外,我国政府应该增加土地控制权,但该权必须进过法定程序。这样一来,在保证土地被合理规划的同时,也保护了耕地,杜绝非农建设。

  (二)修改与完善土地法律法规

  明确“三权分置”三权的法律关系,处理好农村集体与农民所有权的关系,确立土地经营权的法律地位,明确新型农业经营主体的合法地位,对于阻碍土地流转的法律法规应当不断地修改与完善。国家应该利用公法的善治作用去调节特别法带来的束缚,实现上位法与下位法的有效结合,以此来促进土地流转,实现大块种植,扫除小块耕种。

  (三)完善农村社会保障体制

  农村社会保障体系的完善,它是确保农村土地流转的前提,在这一点上,我们可以参照日本的农村社会保障制度,建立完善的农业保险和信贷制度,能够有效地解除他们的后顾之后,使土地持有者自由进行流转土地。对此,实现从“以地养老”转为健全的社会保障体系,才可以促进土地流转。

  六、公法善治对“三权分置”制度的引导

  制度的完善与我国“法治”的进步有密切关系,“法治”的执行过程依托于公法的实施。当“三权分置”面临种种困境时,可通过公法的良性治理推动“三权分置”制度的落实,也能弥补制度带来的诟病,对“三权分置”的实施与落实具有重要作用。

  (一)以“依宪治国”为准则——坚持农村土地所有制不变

  随着我国城镇化建设的全面铺开,大量的农民开始从传统农业生产转向第二、第三产业。有人认为,农民及农民子女都已经进城,生活在城市里,坚持农村土地所有制的意义不太大,反而可能会限制农民的事业发展。对此,农业部部长韩长赋解释说:“农村的土地只有不到10%是国家的,90%都是农民集体的,所以我们是以土地集体所有制为主,10%主要是国有农垦。”[]若农民因进城生活不想耕种土地,其完全可以自愿放弃承包权,使该权力回归农村集体,但这一行为必须是自愿且合乎法律法规,具体规定可参照《西安市统筹城乡发展农村土地承包经营权确权颁证工作实施办法》和《西安市统筹城乡发展农村土地承包经营权流转办法》。土地制度改革必须按照我国《宪法》第10条规定,在保证所有权属于农民集体的情况下,实现往外发包、收回、调整,履行监督权力。这样一来,能够实现“入股”、“抵押”的权能,以此改变农民的财产结构。如不坚持“依宪治国”准则,任其自由发展,农民将会丧失农村土地所有权,甚至失去最后的生存保障,即农民不再享受村集体的福利。因此,“三权分置”的实施必须以“依宪治国”为准则,否则将失去“依宪治国”的作用。

  (二)坚持“法治”为前提,保护承包权的合法地位,加快放活经营权

  保护承包经营权的合法地位,加快放活经营权,首先要把“法治”手段融入其中,通过“法治”手段为农业发展构建一道安全防火墙,保证相关受益人的权益。党的十八届五中全会明确提出《完善土地所有承包权经营权分置办法》,该办法强调家庭承包权主体的地位是不可替代、不可动摇。保护承包经营权是发展农业的基础,也是提高土地资源利用率与实现大块种植的内在要求。从财产角度而言,保护承包经营权是确保对承包地享有占有、使用、收益的权利,可以通过自己置办农田设施经营土地获取合法收益。承包农户有权占用、使用承包地或者作为股权实现“入股”、“抵押”,对于放弃耕种农田者,可以选择自愿有偿地退出承包地。 ?

  “土地经营权”处于“三权分置”的核心地位,从承包经营权中分离出来,主要是为了扫除小块经营,实现农业规模化经营。2016年颁布《意见》从三个方面说明了如何放活经营权。第一,土地经营权人在合法的期限内享受收益。第二,强调了土地经营权的权能。按照权能可以提升地力,建设农田设施,依照流转合同获取相应的补偿;如果土地经营权人实现再次流转或进行抵押,需要经承包人同意,需要在该农村集体组织进行备案;在合同到期后在同等条件下,具有优先续期规定;如被征收,可获取一定补偿,保证了土地经营权人的合法利益。第三,鼓励创新方式,探索多种经营。实现多种形式,能有效地培养新型农业经营主体,发展农业经济,增加农民财产。放活经营权需要法律法规对其作出明确规定,主要是针对农村集体成员之外的人,如,种粮大户、企业等。若想落实“三权分置”制度,必须借助“法治”手段,发达国家的农业发展之所以迅速,离不开“法治”的参与,否则将无法落实“三权分置”的相关制度。

  (三)坚持“人民利益至上”的宗旨——明确承包关系“长久不变”

  公法善治核心观点就是坚持“人民利益至上”的宗旨,只有把人民的利益放到最前面,才能体现出公法的善治,反之,公法就失去存在的意义与价值,甚至成为恶法。从2016年颁布的《意见》中可知,稳定现有承包关系,并且要求“长久不变”。对此,“‘为农民的土地确实权,颁铁证,给农民吃上定心丸。’山东省农业厅厅长王金宝说,保障好农民权益,搞“三权分置”就相对容易得多。”[]承包关系“长久不变”是无期限的吗?是农民所期盼的吗?根据调查发现并未如此,“农民赞成承包关系‘长久不变’,但是不赞成‘永久不变’。”他们主要担忧家庭人口增加,无法获得土地,不能有效地保障他们日常生活。面对此种情况,有学者提出可在“长久不变”基础上设定一个期限为70年,“将‘长久不变’定位70年有以下好处:第一,这个时限涵盖了劳动力的整个生命周期,对生产决策的稳定性足够产生影响。第二,70年也是城市土地的使用权时限,将农村土地使用权定为70年有利于城乡土地权。第三,为“永久不变”规定年限,可以将其与真正“永久不变”的私有制区分开来。第四,可以在70年后统筹开展再次分配,顺应农民对土地权利长期均等化的期待。”[]本文认为,承包关系“长久不变”可以设定期限,否则无法与“私有化”区分。设定期限后,不仅仅意味着给农民上了双层保险,同时也能够体现出以“人民利益至上”的宗旨。

  (四)打造“服务型政府”,完善与之相应的配套体系

  从国外发达国家经验可知,农业高度发达离不开政府的“行政干预”,但并不意味着由政府主导,而是应该以市场占据主导地位,其次才是发挥政府“行政干预”职能。

  1.完善与土地相关的法律法规,规范土地流转市场

  当前土地法律法规压制了农业的发展,致使农业发展缓慢,无法进行土地资源优化,亟需修改与土地相关的法律法规,尤其是以《农村土地承包法》、《担保法》、《物权法》为主的法律法规,法律的修改与完善利于规范土地流转市场。国外的农业之所以能够高效低运转,离不开法律法规频繁修改。土地流转市场应建立合法的竞争机制,把程序、手续纳入合法的框架下,明晰交易双方的权利与义务,才能发挥土地市场作用,促进农业的发展,实现大块化经营,优化土地资源。

  2.明确地方政府责任,加快中介机构服务体系建设

  “三权分置”制度涉及面广,政府应该承担起责任,为“三权分置”的实施提供有利的环境,发挥政府的能动性。但一些地方政府却存在消极作为的行为,没有把“三权分置”的实施作为地方政府的工作要务,总是认为,把文件简单下发即可,这种消极作为实质上就是一种失职行为。对此,应根据“权责统一原则”,明确地方政府责任,完善地方政府究责机制。另外,发展农业产业化规模经营,促进土地流转,不能忽视中介机构的作用,从国外土地流转经验中可知,中介机构弥补了制度上的漏洞,为土地市场发展提供有效的评估数据,保证市场的公平、公正,纠正不正当竞争之风,极大地避免了土地流转纠纷,在一定程度上刺激农业的发展,扩大了土地流转规模。

  3.构建协调机制,完善农业补贴制度

  随着“三权分置”实行,土地流转规模必然扩大,而农业补贴成为了热点话题,土地被承包后农业补贴应该归谁?根据当前实际情况,农村集体保留所有权,集体成员拥有承包经营权直接享受农业补贴,对于这一点大家持赞同意见,但是,当农民进城后把土地使用权流转给土地经营权人,且签署70年的承包期限,这时的农业补贴应该属于谁?笔者发现,目前存在两种声音:一种声音认为,农业补贴应归承包权人,对于放弃承包权的则归集体所有;另外一种声音认为,国家为鼓励农业发展,专门为土地经营者提供农业补贴,可以提升地力,建设农田基础设施,农业补贴应该归土地经营者。这一问题的处理关系到农业的发展命脉,涉及到农业机构的调整,因此我们要慎之又慎。“三权分置”的实施将会对现有的农业制度产生影响,从中央农村工作会议与“三权分置”办法可以发现,新增的农业补贴将会向规模化经营倾斜,扫除小块经营,发展农业规模化经营,建立大的农业合作经营,为培育新型农业经营主体提供有力的保障,走出一条具有中国特色的农业现代化发展之路。